预算制度改革大幕再启 体制外收入将纳入预算

2019年07月10日 09:17 卢工收藏网 16次阅读

  国务院通过《预算法修正案(草案)》,专家称最大程度将体制外收入纳入预算,预算公开或打折

  肇始于2010年的新一轮《预算法》修改有望在明年两会完成立法程序。昨日,国务院原则通过了《预算法修正案(草案)》,并公布了《预算法》修改的原则,涉及到中国财政体制若干重要问题。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

  “体制外收入这次都将纳入预算,体现预算的完整性。”北京大学经济学教授刘剑文告诉《第一财经(微博)日报》,他参与了《预算法》修改的征求意见。

  “此次对于发行地方债会有突破,但会有限制条件,不可能让地方自由地发债。”刘剑文说。

  真正终结“预算外收入”?

  昨日公布的《预算法》修改原则中,第一条便是“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开”。

  其中,预算的完整性历来为各界所关注,争议最大的问题在于政府收入并未全部纳入到预算当中。

  中国社科院财贸所财政研究室主任杨志勇在接受本报采访时表示,近年来全国人大非常重视全口径预算的研究工作。

  所谓全口径预算就是把公共财政预算收支、政府基金、国有资本经营、社会保险等所有的政府收支都纳入预算,不再有预算外收入。

  尽管如此,稍早时候披露的《预算法》修改稿在这方面仍存争议。

  今年3月,上海财经大学教授蒋洪曾在媒体上撰文指出,《预算法》修改稿规定:“预算收入包括:(一)税收收入;(二)依照规定应当上缴的国有资本收入;(三)政府性基金收入;(四)行政性收费收入;(五)其他各项政府收入。”在蒋洪看来,这个表述将相当一部分收入排除在预算之外,包括“事业性收费收入”、社会保障收入等。

  此外,国有资本经营预算的收入只是“依照规定应上缴的国有资本收益”,未上缴的国有资本收益被划出了预算收入。蒋洪认为,我国目前绝大部分国有资本收入是不上缴预算的,这样,“全部”收入纳入预算就被偷换成“零头”。

  刘剑文也表示,减少国有资本收入纳入预算的模糊性很重要。这次将会最大程度地将所有体制外收入都纳入预算当中。

  “国家秘密”或令“预算公开”打折

  蒋洪告诉记者,《预算法修正案》自2010年年中开始小范围征求意见以来,一直未向媒体和公众公开。“实际上立法过程应该是公开的,不应该关起门来立法。公开立法,向民众征求意见,应该是一个常态。”他说。

  “政府预算公开是基础性的工作,也是近年来法制进步和公众舆论对财政部门提出的要求。”杨志勇也表示,1994年的《预算法》对预算公开只字未提,当时政府预算就是国家秘密,但近年来随着《政府信息公开条例》的出台,预算公开成为迫切任务。

  但杨志勇也表示,在基本原则中加入“除涉及国家秘密的内容外”这样的限定,会让预算公开的力度大打折扣。在中国,涉密文件的范围不仅仅是标有“机密”、“秘密”等标识者,更多的涉密内容由各个单位的保密委员会确定。这就涉及到整个行政体制改革的问题,新预算法必须与相关的法律法规和规定相匹配。

  在复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠看来,政府的预算应该做到透明,要说清楚钱花在哪,具体到款项,不要笼统作答。

  此前,苟燕楠曾经参与了上海、云南、海南、黑龙江等省市预算绩效改革的方案制定,更在上海闵行这样备受瞩目的预算绩效改革中起到关键作用。

  在他看来,执政的透明度是一个责任政府的前提和体现,财政公开就是让百姓来监督,让百姓来评判,这是考核财政绩效的重要手段。

  所以,苟燕楠强调,让老百姓也参与进来,了解预算、评价预算,同时对预算提出自己的意见和建议的话,对于政府治理本身能力的提高,也是很有帮助的。

  迄今,《预算法修正案》已经被两届人大列入五年立法规划,虽然从去年陆续传言在今年3月上两会,但依然由于各种原因未能上会。

  从1997年算起,预算法修改的历程已经走过了14年。杨志勇几年前曾经多次参与预算法草案的讨论,在他看来,预算法修订之所以这么艰难,主要是两方面的原因,一是利益的再分配,虽然从原则性的规定上看不出对哪一方有伤害,但一旦落实到具体条款,那就会牵扯到很多部门的利益;正因如此,这个草案才必须拿到国务院常务会议去讨论。

  二是认识上的分歧,由于预算制度千头万绪,不同的人在不同的问题上都有不同见解,要平衡这些观点也不是一件容易的事情。

  地方债有限突破

  11月15日,上海市财政局公开招标71亿元的上海市政府地方债。由此,上海成为首个自行发债的城市。除上海以外,广东省、深圳市和浙江省也将试点发行地方债。

  《预算法》的修改也需处理地方债相关的问题。

  “此次对于发行地方债会有突破,但会有限制条件,不可能让地方自由地发行地方债。”刘剑文说,“比如说对地方债发行额度的审批,到底由地方政府自己发行还是由中央政府、财政部代替发行,地方债的用途,风险怎么解决、责任怎么承担,肯定都会有规定。”

  苟燕楠则表示,对政府债务而言,稳定很重要。不能光是允许政府发债,还要在发债规模和结构上进行控制,否则对于经济体系、社会体系而言都是巨大的风险,只有在预算上保持稳定,才是国家长治久安的保障。

  对此,蒋洪认为在地方债方面中央政府的管理仍然较为严格。“债务方面,历来都是中央政府说了算。”蒋洪说,“谁可以发,发多少,以什么利率发,用什么方式发,全都是由全国规定,所以实际上我们对地方政府债务的管理向来是严格的。”

  他告诉本报,尽管他并不认为中央政府的严管是个好办法,但就目前来看要控制债务也只能如此,因为地方政府不是一个能够对自己负责的财务单位。

  “今天属于你的东西,说变就能变。地方跟中央的财务边界不是确定的,就像父亲和孩子没有分家,你能允许这个孩子借贷吗?所以现在这个情况下,中央不可能允许地方去借贷,就像一个父亲不允许经济上完全依靠自己的孩子去借贷一样。”蒋洪说。

  他表示,只有在中央和地方政府之间财产关系划清楚,每个地方都要为自己的财务负责的时候,才会有真正健全的债务体制。

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